Del BOE a la excavadora: por qué la inversión en agua se pierde por el camino

En los últimos cinco años, el agua ha acumulado sobre el papel una cantidad de promesas de inversión sin precedentes recientes

Quien recorra ese mapa encontrará cifras considerables en cada apartado. El Componente 5 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia —depuración, saneamiento, reutilización, restauración fluvial, digitalización— fue ampliado en octubre de 2023 hasta los 5.146 millones de euros, con fecha límite de ejecución en agosto de 2026. El PERTE de Digitalización del Ciclo del Agua comprometió 3.485 millones en inversión público-privada. Los fondos FEDER 2021-2027 incluyen una línea específica para gestión del agua y saneamiento gestionada por el MITECO. Las nueve Confederaciones Hidrográficas cuentan con 814 millones anuales en la Sección 23 del presupuesto del MITECO —con la CH del Guadalquivir como la mejor dotada, con 228 millones, y la CH del Cantábrico como la más modesta, con 25—. Y los propios operadores del ciclo urbano aportan, según DAQUAS, 2.415 millones de inversión propia cada año.

La suma de todos esos compromisos dibuja una promesa de inversión sin precedentes recientes en el sector. Pero entre el papel y la obra hay un trecho que ningún anuncio acorta por sí solo, y el contexto presupuestario actual lo hace todavía más largo. España encadena tres ejercicios consecutivos sin nuevos Presupuestos Generales del Estado: 2024, 2025 y 2026 operan con los PGE de 2023, aprobados por la Ley 31/2022 de 23 de diciembre de ese año y prorrogados automáticamente desde entonces. La prórroga tiene consecuencias concretas sobre la inversión: el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria establece los límites a los que están sujetos los compromisos de gasto plurianuales, y el artículo 49 de la misma ley fija la temporalidad de los créditos no ejecutados, que pierden vigencia al cierre del ejercicio salvo autorización expresa del Consejo de Ministros para mantenerlos. Es lo que el Instituto de Estudios Económicos tradujo en mayo de 2025 como "efectos negativos sobre partidas relevantes, como son las que afectan a la inversión pública".

Del crédito al pago: lo que revelan las cuentas oficiales

La liquidación del presupuesto de 2024 publicada por la IGAE el 23 de diciembre de 2025 permite comparar, con datos oficiales completos, lo que cada confederación hizo realmente con su presupuesto. Los resultados son muy desiguales, y la brecha más pronunciada aparece precisamente en el capítulo que financia obra nueva y reposición de infraestructuras.

En el conjunto del presupuesto de gastos, la CH del Ebro lideró la ejecución con un 89,1% de los créditos definitivos convertidos en obligaciones reconocidas, seguida de la CH del Guadiana (87,4%), la CH del Tajo (87,3%), la CH del Júcar (84,1%) y la CH del Cantábrico (80,8%). En el extremo opuesto, la CH del Duero reconoció obligaciones por el 65,0% de su crédito; la CH del Guadalquivir —la más financiada, con 225 millones de créditos definitivos— llegó al 67,2%, con pagos efectivos que se quedaron en el 60,7%; la CH del Miño-Sil cerró en el 67,5%, y la CH del Segura en el 74,5%.

La brecha se agudiza en el Capítulo 6 —inversiones reales, el que financia obra nueva y reposición de infraestructuras—. La CH del Duero ejecutó apenas el 44,3% de sus créditos de inversión: de 46 millones presupuestados, solo reconoció obligaciones por 20. La CH del Miño-Sil se quedó en el 53,1%; la CH del Cantábrico, en el 64,1%; la CH del Guadalquivir, en el 60,5%, pese a disponer de 84 millones —la mayor dotación—, con pagos efectivos en el 59,3%; la CH del Segura, en el 64,8%; y la CH del Júcar, en el 74,7%. Solo la CH del Ebro (89,0%), la CH del Guadiana (85,4%) y la CH del Tajo (87,4%) superaron el umbral del 80% en este capítulo. La CH del Tajo confirma para este reportaje que esa cifra "ha superado el 80%" en los últimos ejercicios, aunque con "cierta variabilidad anual".

Cumplir el Plan Hidrológico 2022-2027 requeriría triplicar la licitación pública actual de infraestructuras del agua, de 2.750 a 8.100 millones de euros anuales, según SEOPAN; los datos de 2024 no apuntan en esa dirección. El Tribunal de Cuentas lleva años fiscalizando estas disfunciones: en su informe aprobado el 28 de octubre de 2024 —el día anterior a la DANA de Valencia— constató que ninguna confederación disponía de un plan anual de contratación y que los presupuestos de licitación no se ajustaban a los precios de mercado. Sus recomendaciones fueron asumidas por la Comisión Mixta del Congreso en febrero de 2026, pero el órgano fiscalizador no tiene capacidad coercitiva para exigir su cumplimiento. El patrón, por otra parte, no es exclusivo de la administración hidráulica del Estado: el ciclo urbano presenta sus propias brechas de ejecución, como se documenta más adelante. La pregunta que estos números dejan abierta es la misma que se lleva años formulando sin respuesta suficiente: ¿por qué no se gasta lo que se presupuesta?

Por qué el dinero no llega a la obra

Luis Miguel López Mier, director global de construcción de ACCIONA, advierte para este reportaje que la casuística varía mucho según el organismo contratante: "No hay un patrón igual en todas las administraciones, ni siquiera en el mundo". Pero hay factores que se repiten con suficiente frecuencia como para configurar un patrón reconocible, y todos actúan antes de que llegue la primera máquina a la obra.

Sin proyectos redactados no hay licitaciones, y a eso se suma el tiempo que transcurre entre que se identifica una necesidad y se saca a concurso

El primero tiene que ver con la capacidad técnica de los propios organismos promotores. Las Confederaciones Hidrográficas llevan dos décadas perdiendo el personal que redacta proyectos y supervisa obras. Según CCOO, que lleva dos años de movilizaciones exigiendo una oferta de empleo público extraordinaria en el sector, la reducción acumulada en los últimos veinte años ronda el 35% en la Confederación del Guadiana y el 32% en la del Tajo, y estima en unos 2.000 los puestos necesarios para recuperar los niveles de servicio de 2005 en el conjunto de los organismos de cuenca. Sin proyectos redactados no hay licitaciones, y a eso se suma el tiempo que transcurre entre que se identifica una necesidad y se saca a concurso. "Desde que se piensa en la necesidad hasta que se licita pueden pasar cuatro o cinco años", apunta López Mier. El problema es que durante ese período los precios del mercado no se detienen: cuando el proyecto llega finalmente a licitación, lleva consigo un presupuesto calculado años antes y sin actualizar, lo que López Mier describe como una de las causas más directas de que las empresas no se presenten o de que lo hagan sabiendo que el precio no cubre el coste real.

Esa desactualización de precios conecta directamente con el segundo problema: la falta de empresas dispuestas a presentarse a las licitaciones. Según el Informe Anual de Supervisión 2025 de la OIReScon, la concurrencia media en contratos de concesión se sitúa en 2,03 licitadores por adjudicación, y el 17,60% de estas licitaciones quedan desiertas —un porcentaje más del doble que la media del conjunto de la contratación pública (7,63%). Según el informe ANCI de enero de 2024 sobre evolución de precios en la construcción, en noviembre de 2023 los índices de materiales y energía se mantenían entre un 30% y un 40% por encima de los valores previos a la pandemia, tras haber alcanzado máximos de entre el 50% y el 90% a mediados de 2022. El índice de energía, en particular, duplicaba en agosto de 2023 el valor de enero de 2021. La Ley 2/2015 de Desindexación eliminó la revisión obligatoria de precios en contratos públicos, y el RDL 3/2022 introdujo un mecanismo excepcional de compensación por incremento de costes, con un límite del 20% del precio de adjudicación, insuficiente para absorber esas subidas. López Mier describe la lógica que acaba imponiéndose en el sector: cuando el precio de licitación no cubre el coste real de la obra, las empresas se presentan de todos modos, pero con la vista puesta desde el primer momento en los modificados de contrato como único mecanismo para no perder dinero.

Entre las causas más frecuentes señala los permisos que la administración no ha gestionado antes de licitar —"entre organismos públicos a veces no se ayudan o no se ponen de acuerdo"—, los condicionantes de estacionalidad y las anualidades presupuestarias que se fragmentan sobre la marcha: "Se supone que te adjudican una obra para veinticuatro meses y esa partida presupuestaria está ya lista en el minuto uno. Pero no es así. Lo habitual es que te reajusten anualidades, como lo llaman ellos. Y, al final, los proyectos se acaban alargando por esos ajustes presupuestarios". Una vez iniciada la obra, los modificados añaden entre un 10% y más del 30% al coste y al plazo, con tramitaciones que tardan de media cinco meses —y hasta quince o dieciséis en los casos más extremos—. "Esos costes indirectos es muy difícil que luego los quieran reconocer. Y ahí tenemos bastantes peleas". El resultado de todo esto lo muestran los datos de la IGAE: crédito presupuestado que no llega a obra y obra adjudicada que tarda años en arrancar.

El reloj de Bruselas

El PERTE de Digitalización del Ciclo del Agua es el ejemplo más documentado de esa dificultad aplicada a los fondos Next Generation EU. Según la presentación del XVIII Estudio Nacional DAQUAS, el programa —diseñado para movilizar 3.060 millones de euros en inversión público-privada— lanzó tres convocatorias de subvenciones para el ciclo urbano del agua por las que se solicitaron 2.555 millones, pero solo se adjudicaron 550 —el 22% del total—. Los 750 millones restantes se devolvieron a Hacienda. En la primera convocatoria de regadío, de 100 millones disponibles solo se adjudicaron 73,8 millones, y hubo que publicar tres órdenes ministeriales modificatorias para flexibilizar las bases. Los proyectos de la primera convocatoria tenían como plazo máximo de ejecución el 31 de diciembre de 2025; los de las convocatorias posteriores llegan hasta junio de 2026. A fecha de cierre de este reportaje, el MITECO no ha publicado un informe de resultados que cuantifique qué se ha ejecutado materialmente en el conjunto del programa.

El patrón se extiende al resto de los fondos europeos. En el período FEDER 2014-2020, España había absorbido solo el 39% de los fondos estructurales europeos a septiembre de 2020 —la peor tasa de la UE, según Bruegel—, frente a una media comunitaria que rondó el 52%. La experiencia italiana con el PNRR ilustra hasta dónde puede llegar ese desfase. El PNRR italiano destinó más de 5.300 millones de euros al sector hídrico —con 900 millones específicamente para digitalización y reducción de pérdidas en redes—, y a mediados de 2025, según el Laboratorio REF Ricerche, solo el 2% de los proyectos hídricos habían concluido. Las pérdidas de agua en red permanecen en el 37,9%, sin variación respecto a los datos previos al plan, según el Blue Book 2026 de Utilitalia. Italia ha solicitado cinco revisiones de su PNRR y negocia una sexta; el comisario Raffaele Fitto ha dejado claro que el plazo de agosto de 2026 no admite prórroga. España tiene ese mismo plazo para ejecutar las medidas del Componente 5 del PRTR, y los datos disponibles sobre su ritmo de ejecución no permiten aún una valoración definitiva.

Mientras el problema se resuelve, las tuberías envejecen

El XVIII Estudio Nacional de DAQUAS certifica avances reales: los operadores han duplicado su inversión, el agua no registrada ha bajado del 23% al 19%, el consumo doméstico sigue descendiendo. Con todo, la red de abastecimiento se renueva al 0,54% anual —lo que, a ese ritmo, tardaría 185 años en completarse, más del triple de la vida útil recomendada— y la de saneamiento al 0,12% anual, equivalente a 833 años. El 57% del alcantarillado tiene más de cuatro décadas. Hay anuncios, hay fondos europeos, hay PERTE, hay presupuesto en las Confederaciones.

Lo que falta es un aparato institucional con capacidad para convertir esos compromisos en obra: con plantillas que no se jubilen sin relevo, con licitaciones cuyos precios reflejen la realidad del mercado, con proyectos bien redactados desde el origen y con administraciones capaces de tramitar un modificado sin que tarde quince meses. Mientras ese engranaje no funcione, el reloj seguirá corriendo y las tuberías seguirán envejeciendo.