En el ámbito del derecho administrativo, la determinación de qué entidades son consideradas «poderes adjudicadores» bajo la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre, en adelante LCSP) es fundamental, ya que implica la sujeción de estas entidades a las estrictas normas de contratación pública. En este contexto, una cuestión debatida ha sido si las comunidades de regantes, instituciones que desempeñan una función esencial en la gestión de los recursos hídricos, deben clasificarse como poderes adjudicadores. Dado lo cual, el Informe 5/2020, de 6 de noviembre de 2020, de la Junta Superior de Contratación Administrativa de Valencia (JSCAV), aborda esta cuestión en profundidad.
Naturaleza Jurídica de las comunidades de regantes
Las comunidades de regantes en España son entidades de derecho público con una estructura organizativa y funcionamiento definidos en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 849/1986) y en la Ley de Aguas (Texto Refundido, Real Decreto Legislativo 1/2001). No obstante, la naturaleza de sus funciones es dual (entes duales), puesto que cumplen con fines de interés público (gestión de recursos hídricos) y objetivos de interés privado para sus miembros o comuneros.
Carácter mixto público-privado
Según el análisis del JSCAV, esta naturaleza híbrida de las comunidades de regantes les sitúa en una posición intermedia. Por un lado, cumplen funciones de interés general (el uso y la distribución del agua, que es un recurso esencial); por otro, sus actividades también se orientan a satisfacer los intereses de sus miembros. Esta última característica las asemeja a asociaciones profesionales que defienden intereses económicos específicos y, por tanto, no encajan en el perfil de una entidad plenamente dependiente de la Administración o bajo su control directo.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) también confirma este análisis al establecer que una entidad no puede considerarse poder adjudicador si no está bajo un control directo, efectivo y jerárquico por parte de un poder público, aspecto que veremos más adelante en detalle.
Requisitos para la consideración como poder adjudicador
La LCSP define en su artículo 3.3 que pueden ser consideradas poderes adjudicadores las entidades que:
- Posean personalidad jurídica propia,
- Hayan sido creadas para satisfacer necesidades de interés general sin carácter industrial o mercantil, y
- Estén sujetas a financiación, control de gestión o designación de órganos administrativos por un poder adjudicador.
Para que una entidad sea considerada como poder adjudicador, todos estos requisitos deben cumplirse de manera acumulativa.
1. Personalidad jurídica propia
Las comunidades de regantes son entidades con personalidad jurídica propia, conforme a lo establecido en la normativa de aguas. Cumplen, por tanto, con este primer criterio.
2. Satisfacción de necesidades de interés general sin carácter industrial o mercantil
Aunque las comunidades de regantes tienen entre sus objetivos satisfacer necesidades de interés general relacionadas con la gestión de agua, este interés no es exclusivamente público, sino también privado. La Ley de Aguas establece que su actividad incluye la administración y distribución del agua para riego, beneficiando principalmente a los comuneros. Por tanto, el fin último de sus actividades no es enteramente de interés público, ni tampoco es exclusivamente no mercantil, ya que existen relaciones económicas particulares dentro de sus operaciones.
3. Financiación, control de gestión y designación de órganos administrativos
Este tercer requisito es clave para entender por qué las comunidades de regantes no pueden ser consideradas poderes adjudicadores:
- Financiación: Las comunidades de regantes no se financian mediante fondos públicos, sino a través de aportaciones de sus propios miembros, los comuneros. La ausencia de financiación mayoritaria o exclusiva de fondos públicos limita su dependencia económica de la Administración.
- Control de Gestión: La Administración pública no ejerce un control directo sobre la gestión diaria de estas comunidades. El TJUE ha establecido que el control debe ser de tal naturaleza que permita a las entidades públicas influir directamente en la toma de decisiones (véase la sentencia del TJUE en el Asunto C-373/00, Adolf Truley GmbH). En el caso de las comunidades de regantes, el control de la Administración es a posteriori y limitado, es decir, se ejercen ciertas potestades de supervisión mediante recursos administrativos, pero no un control continuo o proactivo sobre las decisiones internas de la entidad.
- Designación de Órganos: Los órganos de administración de las comunidades de regantes no son designados por entidades públicas, sino por los comuneros. La autonomía de elección de sus directivos refleja su independencia organizativa y su carácter no subordinado.
Para que una entidad sea considerada como poder adjudicador, todos estos requisitos deben cumplirse de manera acumulativa.
Doctrina y jurisprudencia relevante
La doctrina del Tribunal de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (resoluciones 12/2019 y 13/2019) concluyó que las comunidades de regantes no reúnen las características de poder adjudicador, destacando que el control ejercido por el organismo de cuenca es residual y no abarca la totalidad de la gestión. De igual forma, en el ámbito europeo, el Asunto C-373/00, Adolf Truley GmbH concluye que el mero control a posteriori no implica control de gestión en los términos exigidos para considerar a una entidad como poder adjudicador.
Conclusión
De acuerdo con el análisis del JSCAV y la jurisprudencia expuesta, se concluye que las comunidades de regantes no cumplen los requisitos exigidos para ser consideradas poderes adjudicadores conforme a la LCSP.
Su financiación es de carácter privado, la designación de sus órganos administrativos es interna, y el control de la Administración se limita a funciones de supervisión parcial y a posteriori. Por tanto, su independencia funcional y organizativa las coloca fuera del ámbito de la Ley de Contratos del Sector Público, siendo aplicable únicamente en casos donde gestionen recursos públicos específicos y bajo la supervisión legal que impone la Ley de Aguas, pero no bajo los términos estrictos de la LCSP.
En conclusión, las comunidades de regantes no poseen la condición de poder adjudicador, y por tanto, no están sujetas a las disposiciones de la Ley 9/2017 en materia de contratación pública.
