Prólogo. El artículo que sigue se refiere a los debates iniciados en Cataluña para superar los déficits observados y mejorar la garantía, la financiación y, en definitiva, la gobernanza del agua. Algunas de las singularidades, como la división por mitades del territorio entre dos cuencas hidrográficas o la segregación entre políticas urbanas i agrarias en relación al agua, son específicamente catalanas. Otras pueden ser generalizables a otros territorios.
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La idea de transición nace del propósito de cambiar el estado de cosas actuales con un planteamiento estratégico que indique una dirección a largo plazo y que señale las metas a alcanzar en el nuevo planteamiento del problema.
Al mismo tiempo, la misma idea sugiere una gradualidad prudente y posibilista, necesaria por la complejidad de los problemas a resolver, que incluyen aspectos técnicos, competenciales, económicos e incluso de carácter emocional, dada la intensa relación cultural entre el agua y los diferentes colectivos que se relacionan con ella.
Somos conscientes de los cambios acelerados que vivimos, que nos obligan a repensar no solo la gestión del agua; también hablamos de transición energética, como probablemente deberíamos hablar de transición educativa y de otras estructuras sociales que se nos van quedando viejas.
El concepto transición hídrica nació en el seno de los debates del incipiente Observatori Intercol·legial de l’Aigua de Catalunya (OIA), a semejanza de los que tiempo atrás circulaban en los debates energéticos sobre la transición de las fósiles a las energías limpias.
En el debate energético hay un modelo dominante y una alternativa clara. Se trata, que no es poca cosa, de definir el camino estratégico para pasar de un modelo a otro. Ello requiere una planificación, unos mecanismos de gobierno y de financiación. En Cataluña tenemos una visión romántica del país, que a menudo esconde aspectos menos defendibles, y por eso ha costado especialmente. Sin embargo, lentamente, se va avanzando.
En el mundo del agua hay, ciertamente, una convicción: tenemos que depender menos de la lluvia. Esto será posible en el medio plazo de unos 5 años si se materializa, como parece, el Plan de Acción aprobado por el Govern en octubre de 2024, que aportará 280 hm3 de agua a los abastecimientos catalanes, un 40% del consumo urbano actual. Esto debe invertir la tendencia y garantizar, en un 70%, la disponibilidad de agua potable en un caso extremo de falta de precipitaciones como el que hemos vivido entre 2022 y 2024.
Esto ya es un primer paso, y muy importante, en la transición hídrica. Ahora bien, los hechos demuestran que para llegar aquí basta con programar obras. No ha sido necesaria una ley.
Esto obliga a concretar cuáles son los problemas adicionales que tenemos y de qué manera solo nos podrá ayudar una Ley de Transición Hídrica. El acierto de la ley dependerá, en primer lugar, de un diagnóstico correcto de la situación y de los problemas a considerar, de los que enumero alguno:
- a) Los cambios en los usos del territorio, que se expresan, principalmente, por el abandono de las zonas agrarias marginales, ya sea por pendientes, por el tamaño de la parcela o por la dificultad de acceso al agua. En los últimos 50 años, suponen más de 300.000 ha en las que ha crecido el bosque. Este bosque es el primer usuario del agua que llueve y su crecimiento ya supone un volumen de agua retenida superior a la totalidad del consumo urbano de Cataluña.
- b) Los cambios demográficos. En 35 años, la población catalana ha pasado de 6 a 8 millones de habitantes. En dotaciones de emergencia (200 l/hab. día), esto significa unas necesidades de agua de 142 hm³3 adicionales para el abastecimiento. Mientras tanto, la disponibilidad de nuevo recurso se ha incrementado por la puesta en servicio del embalse de La Llosa de Cavall (71 hm3 solo si la pluviometría lo permite) y las desaladoras de Llobregat y el Tordera (70 hm3 que no dependen de la lluvia).
- c) En el balance de necesidades anuales netas se debe incluir el incremento de los desequilibrios estacionales en el uso del agua debidos especialmente a las necesidades del regadío y del turismo, dos actividades esenciales de nuestro sistema económico.
- d) El cambio climático aporta elementos que han aumentado determinados problemas: llueve un poco menos, pero sobre todo de forma más irregular y con menos proporción de nieve. Al mismo tiempo, aumenta la evapotranspiración del suelo y la vegetación. Esto incrementa los desequilibrios temporales (interestacionales e interanuales) entre disponibilidad y necesidad.
En cualquier caso, la realidad nos indica que en Cataluña hay suficiente agua como para no tener que sufrir si se hace una regulación interterritorial adecuada del recurso, acompañada de un incremento de la capacidad de regulación interanual que reserve recursos de los años húmedos para los años secos. En efecto, el consumo agregado de agua es de 3.200 hm3/año y la pluviometría media, una vez excluida la evapotranspiración, nos deja 4.000 hm³ que circulan por ríos y acuíferos. Además, por Mequinenza entran una media de 6.000 hm3 adicionales.
No hace falta decir que este año las cifras han sido notablemente superiores.
No hace falta decir, tampoco, que si esta perspectiva se hubiera adoptado años atrás, no nos habría sido necesario construir plantas desaladoras. Muchos de los recursos que se han tenido que destinar y que se destinarán a asegurar la disponibilidad de agua habrían podido orientarse a reequilibrar el territorio, como ya postulaba en 1935 Victoriano Muñoz Oms. Por no hablar de las pérdidas económicas que han sufrido la mayoría de sectores cuando ha faltado el agua. El coste de la inacción ha sido considerable. Aunque ahora hay conciencia y voluntad de acción, estas cuestiones no se resuelven en un día ni en un año. La recuperación será lenta. El colapso de los trenes de cercanías nos ha informado del coste de la inacción y las dificultades para superarla.
Más allá de estas observaciones, está el problema de la financiación, que radica especialmente en el coste fijo del modelo a desarrollar: es bastante conocida la insuficiencia de las tarifas que soportamos los usuarios de todos los servicios que dependen del agua, la insuficiencia de la reposición de equipos que inevitablemente se envejecen, y es sabido que, además de los servicios que dependen de la disponibilidad y del consumo de agua, hay servicios de carácter general —la prevención de inundaciones, el encauzamiento de ríos, la vigilancia ambiental de los ecosistemas hídricos, etc.— que no se pueden financiar con tarifas o cánones sobre el consumo.
En el fondo de la cuestión está la definición del modelo que deseamos y de su coste, y a partir de ahí la asignación de partes alícuotas a los presupuestos generales, a instrumentos fiscales o a tarifas a los usuarios. Y aún más, la consideración de si es la autoridad hidráulica la que debe proteger o penalizar con diferencias tarifarias o fiscales determinadas políticas como la protección social, el apoyo a la agricultura, el turismo o las actividades recreativas.
A considerar una hipótesis en la que la autoridad hidráulica establece los parámetros técnicos y económicos de la garantía de disponibilidad (coste fijo) y del consumo (coste variable), y los departamentos sectoriales establecen las ayudas correspondientes a cada una de las políticas que requieren agua. En este contexto, los ayuntamientos mantendrían la capacidad tarifaria en baja y las comunidades de regantes la capacidad de imponer tarifas a sus miembros.
Las consideraciones anteriores requieren un replanteo del gobierno del agua. En este contexto, habrá que reconsiderar, en primer lugar, la reordenación interna de las competencias de la Generalitat en esta materia, esencialmente repartidas entre Territorio y Agricultura y con intervenciones puntuales de otros departamentos. En Cataluña es imprescindible que el Govern esté convencido de que no tenemos un agua urbana y un agua agraria, sino una sola agua.
También hay que considerar que en la realidad constitucional hay una división inevitable entre el gobierno de las Cuencas internas y el de la parte catalana del Ebro, donde a la Generalitat le corresponde cogobernar sin competencia exclusiva. Es imprescindible analizar la historia de la relación entre la Generalitat y la Confederación Hidrográfica del Ebro, qué se ha hecho, cómo se ha hecho, qué se ha obtenido y qué ha fracasado, y a partir de ahí iniciar nuevos caminos de relación que mejoren el gobierno y, en definitiva, la gestión del agua en la parte catalana de la cuenca del Ebro y en la relación entre las dos zonas que define el agua en Cataluña.
El gobierno del agua también corresponde a los entes locales, en cuanto a los servicios urbanos de abastecimiento y saneamiento, y a las comunidades de regantes en cuanto a sus concesiones de agua.
Estos ámbitos tienen características que merecen un comentario específico:
En cuanto a los entes locales, tenemos 945 municipios, además de las comarcas, mancomunidades y consorcios. Algunos de estos municipios tienen suficiente entidad para prestar servicios eficientes y otros han agrupado la gestión de sus servicios a través de figuras supramunicipales. No obstante, la atomización es evidente y también los problemas técnicos y económicos que se observan en muchos casos. A pesar de los buenos resultados que se observan en muchos casos, está bien claro que hay que favorecer economías de escala impulsando la mancomunación de estos servicios.
En cuanto a las comunidades de regantes, el problema es similar: en Cataluña hay 752. Es difícil imaginar que muchas de ellas tengan futuro en las condiciones cada vez más exigentes de tecnificación del regadío y sin garantía de disponibilidad de agua. Es importante hacer un análisis de su realidad en cuanto a las concesiones de agua, estatutos y, en definitiva, posibilidades reales de consideración de administración pública del agua en las condiciones que expresa la legislación de aguas vigente, y a partir de ahí impulsar su adecuación desde todos los puntos de vista y su integración, si es necesario, en unidades de gestión viables.
Una de las alternativas a considerar son las comunidades de usuarios, que son corporaciones de derecho público, adscritas al organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus estatutos y por el buen orden del aprovechamiento.
Luces largas y los pies bien puestos en el suelo son condicionantes simultáneos e imprescindibles para iniciar este camino. Es por ello que el preámbulo de la ley debería referirse a estos problemas, analizados en su historia y en la realidad actual con el fin de acertar en el diagnóstico, en el pronóstico y en el tratamiento.
También es deseable que el preámbulo de la ley se refiera al único plan de actuaciones que consideró Cataluña en su totalidad territorial y las necesidades de los diversos sectores: el Plan de Obras Hidráulicas de 1935. Su consideración es un punto de partida excelente para ver dónde estamos y cómo se debe plantear el nuevo horizonte que anuncia la transición hídrica. Esa fue la única vez en la historia de Cataluña que se planificó con una visión única del territorio y de las necesidades hidráulicas para todos los usos. Y en aquel momento, muy anterior a las preocupaciones por el cambio climático y al crecimiento del bosque por el abandono de tierras de cultivo, ya estaba claro que los ríos catalanes debían conectarse para asegurar la disponibilidad de agua con independencia de las fluctuaciones de nuestro clima.
Las novedades respecto al plan de 1935 son las preocupaciones ambientales y por la eficiencia en el uso del agua, así como las posibilidades que la tecnología ofrece para resolver problemas relacionados con la calidad, la disponibilidad y el uso eficiente del agua. La mejora de la seguridad hídrica y la simplificación de su gobierno deben permitir reducir los costes sociales, empresariales, agrarios y públicos asociados a episodios de sequía e inundaciones, reforzar la competitividad de los sectores productivos, garantizar una mayor equidad en el acceso al recurso y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos. Y, al mismo tiempo, pasar de una gestión basada en las emergencias –de las que, por acumulación, se ha derivado la realidad actual– a una gestión estructurada y preventiva.
