La economía del agua (2)

Recientemente se ha dado a conocer el Informe 09/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) sobre Asociaciones público-privadas (APP) en la UE. Su objetivo era examinar si los proyectos de asociación público-privada financiados por la Unión Europea se habían gestionado eficazmente y habían ofrecido una buena relación calidad-precio.

La función del TCE es analizar políticas y programas de gestión con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Entre las principales conclusiones del Informe se pueden destacar las siguientes:

• Las APP posibilitaron que los poderes públicos adquirieran infraestructuras a gran escala mediante un único procedimiento, pero aumentaron el riesgo de competencia insuficiente y, por ende, colocaron a los poderes adjudicadores en una posición de negociación más débil.
• En la mayoría de proyectos fiscalizados, se eligió la opción APP sin ningún análisis comparativo previo de opciones alternativas, sin demostrar, por tanto, que se trataba de la opción más favorable y se protegía el interés público.
• La distribución de riesgos entre los socios públicos y privados fue por lo general inadecuada, incoherente e ineficaz, mientras que los elevados índices de remuneración (hasta el 14%) que ofrece el capital riesgo de los socios privados no siempre han reflejado los riesgos asumidos.
• Los proyectos relacionados con cambios tecnológicos rápidos no son compatibles con contratos de larga duración.
• La ejecución de proyectos de APP con resultados positivos exige una capacidad administrativa considerable que sólo puede garantizarse mediante marcos institucionales adecuados y una experiencia dilatada en la aplicación de proyectos APP.

En consonancia con esas constataciones, el TCE recomienda no promover un uso más intensivo y generalizado de las APP hasta que se subsanen los problemas detectados y en especial, basar la selección de la opción de la APP en análisis comparativos sólidos sobre la mejor opción de contratación.

En sus referencias a España el informe dice que no cuenta con un departamento específico para respaldar la ejecución de proyectos de APP fiscalizados y por tanto no se dispone de cláusulas contractuales modelo, orientación ni herramientas. Los proyectos APP españoles no se han sometido a ningún análisis comparativo con otras opciones de contratación, ni a análisis de la relación calidad-precio específica.

En el mundo del agua es obvio que el sistema debe mejorarse la regulación y no sólo con normas administrativas, sino económico fiscales. La cuestión es cómo. El ciclo del agua tiene puntos singulares en las concesiones demaniales, es decir, los permisos de uso que concede la administración hidráulica a ciudades, regantes, industrias, empresas energéticas u otros usuarios del agua. Esos documentos funcionan como auténticos disruptores de ciclo y es en ellos en los que debe asegurarse el uso eficiente mediante las condiciones administrativas y económicas de cesión del recurso.[1] En Catalunya hemos podido observar el efecto del canon de uso del agua en la reducción del consumo y la mejora de la eficiencia de los abastecimientos urbanos, a la vez que con ellos se introdujeron mecanismos para financiar el ciclo hidráulico completo.

No es difícil imaginar el efecto aplicado sobre los grandes consumidores agrícolas y energéticos a lo largo del país. Pero los documentos concesionales al uso no buscan ese uso eficiente y por tanto no motivan a los titulares de esos derechos. Las concesiones demaniales se suelen dar referidas al derecho de uso de unos volúmenes de agua de los que la autoridad hidráulica tampoco se responsabiliza en el caso de sequías u otras causas.

Se trata el agua como si fuera un recurso escaso no económico. Y no obstante, la falta de política de agua no impide que algunos actores tiendan a ser más eficientes a la vista de la evidencia de que el agua escasea. Ese movimiento espontáneo se da al margen de cualquier plan y forma de gestión.

Bien es cierto que hace falta inversión en agua. En las ciudades, la inversión creció con la expansión urbana anterior a la crisis. La inversión en servicios fue una parte de la inversión asociada a la urbanización de nuevas zonas y a la regeneración de los cascos antiguos. El hecho diferencial en ese ámbito fue la inversión en saneamiento, desigual según las zonas, muy basada en los Fondos de Cohesión mientras estuvieron disponibles, y con desigual atención a los costes de explotación y reposición de equipos. En otros ámbitos se ha visto un creciente interés en mejorar las infraestructuras de regadío, incipientes iniciativas en reutilización de agua regenerada y poca cosa más. La administración del Estado, a pesar de lo poco, invierte mucho más de lo que recauda, de manera que no hay manera de aflorar los costes reales del ciclo del agua. Por otra parte, se aferra a mecanismos que han sido puestos en cuestión por instituciones poco sospechosas de sesgo ideológico.

Así pues, hace falta inversión y aflorar costes reales. En ese contexto, el sector público ha sido debidamente maniatado y el sector privado exhibe capacidad de inversión. Pero ya se ha mostrado que el procedimiento no es inocente ni desde el punto de vista económico –eficiencia y equidad de los costes soportados- ni desde las garantías exigibles a lo que debe ser un servicio público responsablemente gobernado.