¿Por qué se requieren instituciones para la gestión de recursos hídricos y agua?

Ni los recursos hídricos [1] ni el agua como elemento en estado natural, requiere “que los gestionen”, o sea que los intervengan sea para modificar su régimen natural de descarga, extraerles agua o usarlas para fines no ambientales. Sin seres humanos se gestionan solos y muy bien. Por eso la gestión de los recursos hídricos y el agua es la gestión de las intervenciones que nosotros hacemos como seres humanos sobre los mismos, desde hace siglos, que nos permiten vivir y progresar pero que también generan efectos acumulados no deseados y evidentes. La gestión, por lo tanto, tiene como principal objetivo conciliar intereses de y entre seres humanos y de estos con los recursos hídricos, el agua y el ambiente en general.

La gestión es obligada por la necesidad e interés de lograr usar recursos naturales en forma sostenida y lograr un acceso equitativo.  Para ello es necesario guiar las intervenciones para obtener y usar estos recursos naturales en forma sostenida satisfaciendo necesidades humanas y minimizando conflictos de interés entre los mismos. 

La concepción, diseño, construcción y operación de institucionalidad para la gestión de recursos hídricos se sustenta en realizar tres actividades básicas.

1. Gestión permanente del conocimiento tanto sobre el medio intervenido como sobre los actores que lo intervienen: i. Investigación y conocimiento del sistema natural a ser intervenido (conocer en tiempo real como funcionan los ecosistemas, hidrología, hidrogeología, potamología, glaciología, que efectos causan las intervenciones, problemas en el medio ambiente derivados de las intervenciones, efecto de climas, efecto de alteración de las cuencas, eficiencias de uso, contabilidad hídrica, huella hídrica, modelos, escenarios, proyecciones, etc. ) ii. Investigación y conocimiento de los intereses de los actores que los intervienen: Conocer las políticas, principios, criterios, necesidades intereses, roles, actividades, producción etc. que guían el accionar de los actores.  Es necesario tener indicadores que expliquen su comportamiento y que permitan lograr acuerdos para articular en forma participativa las intervenciones en el medio natural y construido.
2. Gestión de los intereses de los actores que intervienen en la gestión de las intervenciones:  Esta tarea es la base para diseñar y construir la institucionalidad y es a su vez la base de una buena gestión. Del conocimiento e interacción que se tenga con los varios actores que tienen roles en las intervenciones sobre los recursos hídricos y el agua se infieren las reglas de comportamiento para hacerlo en forma sostenida y sin conflictos. Los actores se pueden clasificar en i. Los científicos, académicos y estudiosos en general: Estudian el medio a ser intervenido, recopilan y procesan datos, hacen pronósticos, alertan sobre situaciones de riesgo, llevan la contabilidad hídrica etc.(ii. Los usuarios de los recursos desde el mismo ambiente y población rural informal hasta los productores y grandes interventores como empresas de agua potable y saneamiento de mega ciudades, mineras, de generación de hidroenergía, de navegación, de acuacultura, de tratamiento y re utilización de agua, de desalación etc.iii. Los técnicos normativos a cargo de gestionar y controlar las intervenciones, usualmente el estado y donde se ubican las autoridades de agua y medio ambiente, superintendencias, fiscalizadores y otros reguladores etc. vi. Los político-sociales a cargo de la formulación de políticas y de leyes (congresos) así como organizaciones de la sociedad civil, fundaciones y organismos no gubernamentales. A estos actores se suman las empresas que desarrollan tecnologías vinculadas al agua (desde medidores de caudal hasta estaciones automáticas de medición de caudales, sistemas de tratamiento de aguas hasta, empresas constructoras. Otros actores no menores son los organismos internacionales, organismos no gubernamentales, bancos internacionales, y organizaciones de cooperación bilateral. De este conocimiento se derivan las leyes y normas que deben regir las intervenciones en los recursos hídricos y el agua y formas de aplicarla (participativas, transparentes, informadas, planificadas, equitativas etc.) evitando o reduciendo los conflictos entre usos y usuarios.
3. Gestión propiamente dicha de las intervenciones sobre los recursos hídricos y el agua: Se dice que una persona racional es la que interviene en un medio conociendo perfectamente como funciona y reconociendo su capacidad e instrumentos para hacerlo bien. Paradójicamente, en muchas instituciones a cargo de dirigir la intervención sobre recursos hídricos y el agua; de miles de actores con diferentes intereses; conocen muy poco de cómo funcionan las cuencas, recursos y agua a los cuales dan permisos para intervenir. Este desconocimiento origina una serie de efectos extremadamente negativos que se han venido acumulando. Alteración y degradación de las cuencas de captación de agua, encauzamientos de ríos anulando sus capacidades de sostener ecosistemas, sobre entrega de derechos de explotación de agua, anulación de caudales ambientales, agotamiento de acuíferos, contaminación de cuerpos de agua, ocupación urbana de zonas de riesgo de inundaciones. El buen conocimiento del clima y del funcionamiento de los ecosistemas acuáticos, de hidrología, de hidrología y demás recursos hídricos debe poder determinar por qué y cómo se pueden intervenir para reglar descargas construyendo presas y otra infraestructura hidráulica, cuánta agua se puede extraer de una fuente de agua sin agotarla como ocurre si se saca más agua de la que ingresa como recarga, cual es el nivel de contaminación tolerable etc.    

El enfoque de la gestión de las intervenciones debe ser integral y la agestión misma debe ser articulada. La meta usual de la gestión de recursos hídricos es conciliar o intereses de miles de actores por un lado y guiar y controlar las intervenciones en el medio natural, por el otro, para conservar el ambiente, sobre todo las fuentes de donde proviene el agua (lagos, acuíferos, ríos etc.). Para ello se les otorga a las autoridades de recursos hídricos y agua roles para lograr integrar, en el territorio, todos los elementos necesarios para mantener equilibrios entre necesidades sociales ambientales y económicas…Vivir en armonía…   

El triple rol básico de una institucionalidad para la gestión de recursos hídricos y agua se focaliza en:  

1. Conciliar demandas de recursos hídricos y agua a corto, largo y mediano plazo , entre actores con diferentes intereses sobre los recursos hídricos y el agua e inducir comportamientos adecuados de intervención: Para ello se crean Consejos, Comisiones, Mesas, Comités u otras formas de coordinación y articulación de actores vinculados a la gestión de recursos hídricos y agua a diferentes niveles y sobre diferentes territorios. Estas tareas obligan a que la institución creada tenga i. presencia e interactúe al nivel nacional y transfronterizo; a nivel regional y de cuencas y a nivel municipal y de usos diversos de los recursos o fuentes de agua y del agua misma (actuar sobre limites hidrológicos
2. Asignar usos y modalidades de usos de recursos hídricos y agua sin afectar la sostenibilidad de los recursos hídricos a largo plazo. Para ello deben disponer de equipos técnicos calificado en las múltiples especialidades con se abarca los temas de recursos hídricos, agua y medio ambiente. Actúan por especialidades y por zonas o territorios. Además de asignar recursos hídricos y agua la institución debe velar y fiscalizar el uso beneficioso y eficiente del recurso otorgado tanto en las fuentes como fuera de las mismas, (Independiente del rol de superintendencias si fuera el caso).  Es necesario que existan mediciones volumétricas y de calidad del agua tanto extraída como devuelta al sistema natural, si las hubiera (usos semi consuntivos). Los usuarios deben cumplir con usar los recursos según acordado.   Los equipos técnicos son la base para tomar decisiones por pate de los grupos de decisión.
3. Tener un centro de Información e investigación permanente de las situaciones tanto de aspectos sociales y económicos como del medio ambiente intervenido. La investigación e innovación es necesaria para desarrollar métodos y prácticas aplicadas a las variables condiciones del país y proponer opciones de solución a diferentes problemas propios del país.

Ejemplos de instituciones creadas para gestionar las intervenciones sobre los recursos hídricos y el agua: Francia y Brasil:

En los organigramas se puede apreciar el gran peso que se da a las coordinaciones entre actores.  El soporte técnico lo tienen las denominadas agencias de cuenca o agencias de agua que son las que dan el apoyo técnico a las decisiones y a la formulación de planes de gestión por cuencas que son formulados en forma participativa.

Para cumplir con estas metas las instituciones a las que se les asigna roles con relacion a la gestión del agua hacen uso de instrumentos de gestión para poder interactuar con los actores que intervienen sobre los recursos hídricos y el agua. Deben tener conocer tanto los actores como el medio intervenido para tomar decisiones compartidas e informadas; deben tener instrumento de inducción de comportamiento de los actores esencialmente principios, leyes, regulaciones, protocolos, capacidad de fiscalizar las intervenciones y usos, utilizar instrumentos económicos ( incentivos o penalidades), planes de ordenamiento de usos del territorio, apoyar la educación y cultura, asistir la organización de los usuarios y ordenar las intervenciones sobre todo en infraestructura verde y gris.

 

Otras consideraciones

1. Una institución creada para guiar las intervenciones y asignar y regular derechos de uso sobre los recursos hídricos, el agua y las tierras… se debe diseñar en función de las situaciones, características sociales, ambientales y productivas de cada cuenca y de los problemas por resolver en cada sistema hídrico, reconociendo las diferencias geográficas y sociales y económicas de cada uno…

Es decir, el diseño de la institucionalidad debe partir por determinar los problemas por resolver y metas por alcanzar en cada cuenca o región con visión de futuro, según escenarios a corto mediano y largo plazo, consensuados entre los actores involucrados, con el fin de que las decisiones permitan evitar o resolver los problemas y alcanzar las metas compartidas. Su estructura, roles, atribuciones, cobertura, equipamiento, instrumentos de gestión (que debe aplicar coordinadamente) , etc. se diseñan conociendo  como eso ayudará a resolver problemas detectados en cada sistema hídrico y cuenca y entre los usos y usuarios.

Su mayor fortaleza ejecutiva debe poder ser su presencia en cada región y cuenca que es donde se presentan los problemas a evitar y las metas a lograr a corto mediano y largo plazo. Desde el centro solo debe guiar y apoyar para que cumplan sus roles cuenca por cuenca, región o región. Nunca debe diseñarse una organización de gestión de intervenciones sobre el agua y las cuencas a la inversa … es decir partir por diseñar una organización que en teoría sería buena …. apostando que servirá para algo mejor que la actual. (Muchas veces sin saber porque la existente no logra cumplir sus roles).

Se debe saber "a priori”, vía indicadores, que efectos se logrará con la nueva organización para superar conflictos vinculados al agua (conservación de fuentes, , equidad en acceso, apropiación ilegal,  control de contaminación existentes) ..Es necesario responder a preguntas tales como:.¿cuáles serían las consecuencias de darle más  poder, recursos y libertad de acción a la actual institucionalidad? ¿qué se debe esperar de las organizaciones de gestión por cuencas? ¿Cuáles son los problemas actuales en los territorios de gestión, cuya responsabilidad se atribuye a la institucionalidad vigente? ¿Cómo se apoyan y se fiscalizan a los usuarios del agua?

2. Una institución de gestión de las intervenciones sobre los recursos hídricos y las cuencas debe poder tener facultades para limitar la expansión de las demandas de agua sin negociación ni planificación previa. Es decir, actuar sobre la oferta y sobre la demanda de agua.  Es necesario que los usuarios actuales y potenciales presenten alternativas indicando de opciones para obtener más agua. Ello se puede lograr mejorando la eficiencia de los usos de agua por unidad de producción, limitando los usos asignados, tratando y reutilizando y reciclando agua, invirtiendo en infraestructura hidráulica, mejorando la retención natural de agua en las cuencas (infraestructura verde), trasvases, desalación o cambiando el tipo de producción o importando los productos de mayor demanda de agua.  La importancia de tener autoridades de recursos hídricos y agua a alto nivel es precisamente ser respetado para negociar con las instituciones y decisiones de otros sectores que fomentan la expansión de demandas de agua o alteran las fuentes de agua.  

3. Las autoridades de aguas , independiente del nombre que le  pongan en cada país, deben ser eso, autoridades, pero que toman decisiones con participación y que luego son capaces de ponerlas en práctica en forma conjunta con usuarios y sociedad civil …pero sin perder jamás su rol de velar por el cumplimiento de la ley protocolos y acuerdos en bien de la equidad, de la priorización de uso humano y ambiental , sin descuidar el uso en la producción….y de apoyar a las organizaciones locales por cuencas en el cumplimiento de sus funciones.

Es en terreno, en cada cuenca, río, canal, lago etc , sabiendo en que se han  reducido los problemas de conflictos entre usos y usuarios, superación de  externalidades negativas como contaminación o degradación de las cuencas o mitigación de efecto de sequías o evitar  inequidades en el acceso al agua  y  alcanzado metas,  …..que se demuestra la valía de una institucionalidad  y no por el organigrama que tiene.

4. La autoridad de aguas debe actuar con el apoyo de sistemas de información e investigación e innovación (institutos de investigación), con inductores de comportamiento de los interventores para usar el agua en forma eficiente, respetando acuerdos, protegiendo el ambiente, velar por la equidad etc. etc. cómo es la ley, protocolos, acuerdos, fiscalización, instrumentos económicos y financieros, campañas educativas y culturización. Ningún instrumento de gestión, incluido la organización, es operativa sin el concurso articulado de otros instrumentos de gestión.

5.  Para cumplir sus roles y atribuciones debe además guiar el tipo de inversiones en tecnología, infraestructura hidráulica e infraestructura verde que sean aptos para las situaciones sociales, ambientas y económicas en cada cuenca. Usualmente es esencial la asociación entre la operación de sistemas hídricos y la ejecución de proyectos de inversión para seguir mejorando las capacidades de regulación y distribución. La ejecución de obras debe ser acordadas y coordinadas con la autoridad de aguas. Toda intervención que se realiza en una cuenca y su sistema hídrico , que pueda afectar sus capacidades hidrológicas e hidrogeológicas,  (incluyendo caudal ambiental, recarga de acuíferos, humedales y otros),  debe ser debidamente evaluada y compensados sus efectos. Ello es válido para controlar asentamientos humanos, actividades mineras, cambio de cubierta vegetal, construcción de caminos etc…Todo lo que altere las condiciones naturales de una cuenca debe ser evaluado y presentar soluciones para mitigar o evitar efectos no deseados.

6.. Igualmente debe guiar y hacer cumplir la aplicación de planes de ordenamiento territorial en cuencas, planes de gestión de las intervenciones, planes de control de riesgos etc. Los planes son las estrategias escritas para poner en marcha en forma ordenada los acuerdos entre los actores que intervienen sobre los recursos y el agua. Deben ser legales, financiados, consensuados con las autoridades sobre los territorios con limites político administrativos y ejecutados acorde con los tiempo y plazos establecidos, revisados periódicamente y tener un seguimiento público de los avances.  Sirven para planificar inversiones en obras hidráulicas, manejo de cuencas, expansión urbana, protección de fuentes como zonas de recarga de acuíferos, gestionar las aguas de lluvia, zonificar zonas de riesgo, dejar zonas de amortiguación libres de construcciones permanentes. Debe mantener la población informada de los avances en la aplicación de los planes vía observatorios de cuencas …entre otros.

7.  La institución  debe tener continuidad en sus políticas. Solo Brasil tiene una estructura que crea estabilidad en las autoridades de aguas. Lo idea es que tengan una duración adecuada y no cambien cin cada cambio de gobierno o ministro. . 1 director y de 2 sub directores , uno político, otro técnico y otro legal. Uno ejerce el mando. Los 3 deben ser elegidos de una terna, en concurso público, por periodos de 4 a 5 años renovables solo una vez, ser protegidos, independientemente de cambios de gobierno…nada de autoridades que cambian a cada rato por razones políticas y nunca deben cambiar los 3 al mismo tiempo. . El personal de planta tanto nacional como regional o por cuenca debe ser estable y calificado y ser enviado periódicamente a capacitarse …tanto los de nivel nacional como de regiones…. La excelencia del personal debe ser siempre mejorada.

8.  El brazo ejecutor más importante de la organización nacional serán sus grupos técnicos por cuencas al servicio de consejos o comités por cuencas. Pero igualmente debe disponer de técnicos de alto nivel a nivel nacional para apoyar estos equipos locales. Es decir que al mismo tiempo que se cree un organismo nacional de aguas, (ojalá independiente) deben crear simultáneamente las organizaciones de gestión de intervenciones por cuencas o agrupación de cuencas. La organización por cuencas debe ser auto financiada por diferentes fuentes y no depender únicamente de las asignaciones presupuestarias fluctuantes. Las cobranzas por retribuciones por agua, por contaminación y los cobros   por incumplimiento de normas y otras deben servir para mejorar la gestión. Por otro lado, también debería poder dar incentivos por buen uso del agua y la cuenca. Fondos de agua, royalties de minería, generación hidroeléctrica y otros pueden servir de base .

Estas son solo ideas…pero ojalá estén siendo debidamente consideradas en toda propuesta de reforma en la organización para gestionar las intervenciones sobre el agua y las cuencas.