GIRH: una elección política de gobernanza sobre territorios delimitados por razones naturales

La decisión de generar capacidades de gobernanza sobre territorios delimitados por razones naturales es una elección política. En América Latina casi todos los países lo han aceptado e incluido en sus leyes de aguas. Sin embargo, los resultados no son aún tan satisfactorios como esperados. Se considera que no es factible obtener los logros esperados en materia de gestión integral de las intervenciones sobre los recursos hídricos y el agua de las cuencas si no se establece una organización con este fin; en cada cuenca, agrupación de cuencas o demarcación hidrográfica; que permita articular las intervenciones sobre los recursos hídricos y el agua, y tomar decisiones y ejecutarlas, con la participación de los variados actores involucrados en los procesos.

Estos sistemas de gestión, mejor denominadas como organizaciones de gestión de recursos hídricos y agua por cuencas, están usualmente conformados por órganos (consejos, comités, comisiones, mesas de concertación, mesas de diálogo u otras formas de agrupación para tomar decisiones) y al menos un organismo técnico (secretarías permanentes,  agencias , administraciones de agua, grupos técnicos  u otros grupos de apoyo o auxiliares a las organizaciones) así como a veces de organismos auxiliares (de información. laboratorios, informática, capacitación, consulta pública, planificación y otros)

Los compromisos políticos, así como el sistema de gestión que se cree, amparado por dicha política, deben dar respuesta a las demandas sentidas de la sociedad (demandas debidamente encauzadas siguiendo protocolos establecidos) para solucionar conflictos que se hacen evidentes debido a las intervenciones efectuadas, sobre y en los sistemas hídricos de una cuenca, por los usuarios internos y externos de recursos hídricos ( fuentes de agua, ecosistemas acuáticos o medio acuático)  y el agua.  Sin compromisos políticos de largo plazo y sin intereses locales no es factible generar capacidades de gobernabilidad o gobernanza (y no solo de autoridad) sobre espacios delimitados por espacios naturales como las cuencas hidrográficas o demarcaciones hidrográficas.

La creación de Consejos o equivalentes, con sus respectivos organismos técnicos por cuenca o conjunto de cuencas[1],  es solo un paso para lograr las metas de gestión integral de las intervenciones sobre los recursos hídricos (fuentes de agua, medio acuático, ecosistemas acuáticos) y el agua que proviene de las fuentes naturales como son los ríos, lagos, humedales, acuíferos, glaciares etc .  A nivel de las sub cuencas y cuencas más pequeñas deben crearse comisiones y comités en cada una. La Secretaría técnica de la cuenca mayor podría servir a las sub cuencas y sus comisiones y comités. (Gestión inter escala) Lo importante no es solo tener una la organización de gestión por cuenca si no saber lo que se espera lograr con su creación y funcionamiento para asignación de roles, funciones, atribuciones, financiamiento y capacidades operativas.

Debe servir para asistir a alcanzar las metas o, escenarios deseados por la sociedad orientando las intervenciones en cada cuenca y sistema hídrico. Este escenario (visión basada en datos concretos y factibles) debe ser explícito y alcanzado por consenso dentro de la cuenca. 

La gestión “integral” debe lograr la integración equilibrada (la integración de las actividades humanas en el entorno natural y entre usos y usuarios se debe dar en el territorio de gestión) y no destructiva de las acciones humanas en cada territorio de una cuenca. Esta gestión debe ser articulada con el fin de lograr mantener el equilibrio entre las condiciones naturales y los intereses de múltiples actores. Este equilibrio no se logra con solo crear la estructura institucional. La llamada institucionalidad es un medio para alcanzar un escenario deseado y consensuado sujeto a las capacidades naturales para satisfacerlo. Por ello es muy necesario que exista un consenso, entre los actores, sobre lo que desean lograr con sus actividades, pero basado en información y conocimiento del sistema a ser intervenido. Eso se lo proporciona el equipo técnico de apoyo a un consejo.

En los países en los cuales se han instalado organizaciones de gestión de las intervenciones sobre los recursos hídricos por cuenca se observa una variada gama de fórmulas inclusive dentro de un mismo país. Ello no es negativo en la medida que por lo menos las organizaciones creadas en un país cumplan con adaptar principios establecidos, acordados y compartidos a nivel nacional, por ejemplo, con relación al rol fundamental que tiene la gestión de las intervenciones en las cuencas o sobre los recursos hídricos y el agua, por cuencas, considerando los efectos acumulados de las intervenciones en el medio ambiente.

Este nivel de gobernanza y gestión en pocos paises está operando en forma adecuada.  En general varios paises se han limitado a crear “consejos” de cuenca" o equivalentes con escaso poder, solo consultivos, y sus secretarias técnicas u órganos de apoyo no dependen del consejo si no que siguen dependiendo de la que hace las veces de Autoridad Nacional del Agua^[2]. Solo Brasil y solo en algunas de sus Agencias de Cuenca, tiene una organización algo más efectiva y descentralizada con personería jurídica, capacidad de cobrar y de ejecutar proyectos, por lo que el Comité de Cuenca tiene más valor en las decisiones. Otros paises son más efectivos con la creación de Corporaciones de cuencas y otras variantes más ejecutivas,  

Unos paises han creado estas organizaciones por cuencas cubriendo desde el inicio todo el territorio del país con consejos de cuenca que abarcan a veces varias cuencas que denominan “regiones hidrográficas” (varias cuencas agrupadas en una región hidrográfica o demarcación hidrográfica) como lo hizo México con la creación de 26 consejos de cuenca. Otros países lo hacen a medida que son necesarios o posibles (Perú, Brasil). Chile es el único país que no ha creado esta instancia de gestión por ley.

Entre las responsabilidades de estas organizaciones debería estar  las de entregar derechos de uso ,  evitar conflictos entre usuarios,  velar por la distribución del agua y evitar robos de agua, evitar y cobrar por contaminación y    usos del agua;  mitigar efectos de   fenómenos extremos como sequias e inundaciones, controlar la  sobre explotación de acuíferos, conservar  caudales ambientales y humedales, proteger las márgenes de cuerpos de agua  así como evitar y controlar la contaminación del agua y suelos y evitar la  degradación de la cuenca.

Las actuales organizaciones de gestión de agua por cuencas carecen por ahora, en general, de atribuciones, independencia y poder para cumplir con las tareas asignadas o que deberían tener asignadas.  Una tarea importante es, por ejemplo, aplicar planes de ordenamiento territorial formular planes de gestión del agua en forma participativa y ejecutarlos en coordinación con las autoridades elegidas para ejercer sobre territorios delimitados por razones político-administrativos, así como mantener un observatorio por cuenca sobre el avance de los planes. Algunos han formulado planes por cuenca como los Consejos de Recursos Hídricos ya creados en el Perú, pero casi todos carecen de recurso financieros, no tienen poyo legal, solo son consultivos y no tiene poder para obligar a cumplir los compromisos adquiridos en los consejos y con los planes para poder para ejecutarlos. Tampoco tiene la asignación de aplicar planes de ordenamiento territorial.

Factores que condicionan el tipo de organización de gestión de recursos hídricos por cuenca

La estructura, la posibilidad de continuidad y la posibilidad de cumplir con los roles de una institucionalidad para la gestión de intervenciones en cuencas es función de variados factores (sin orden de prioridad):

El compromiso político y la fuerza de la ley que da nacimiento a las organizaciones de cuenca (muchas veces mal denominados solo como Consejos de Cuenca, o Consejos de Recursos Hidricos de Cuenca, sin aclarar que estos consejos requieren disponer de un grupo técnico de buen nivel (secretaria técnica, agecia de cuenca u otra denominación).

La flexibilidad que se otorga en la ley para que cada organización se adapte a las condiciones sociales, económicas y ambientales de cada cuenca.

Las formas de conciliación que existe con otras leyes que se hayan dado al respecto (articulación entre lo nacional y lo local y entre los sectores que intervienen en la cuenca o demarcación hidrográfica).

El interés y los roles que existen y se hayan asignado por otras leyes a las autoridades elegidas sobre parte o sobre todo el territorio de la cuenca (regionales, provinciales, municipales u otros según el país)  en la creación de una organización de cuencas.

La cantidad y alcance de los roles que se le asigna a la organización compuesta de su órgano y organismo (desarrollo y/o solo gestión del agua, gestión ambiental, gestión del territorio)

La capacidad instalada o disponible del organismo (de profesionales, equipos, recursos y conocimiento de la cuenca) para ejercer dichos roles.

El poder que se le otorga para cumplir con sus roles y funciones al órgano y al organismo (personería jurídica, acceso a recursos financieros, capacidad de hacer cumplir las decisiones). 

La cobertura territorial y la forma como se instalan las organizaciones en el país (gradualmente o todas en un plazo pre fijado)

El grado, tipo y demanda existente de solución de conflictos que existe en cada cuenca donde se instala un sistema de gestión por cuencas.

La evolución histórica de las organizaciones previamente existentes en la cuenca o cuencas para la gestión de sus recursos naturales en particular el agua, en las cual se instala el sistema

El tipo y la constancia de apoyo del estado (en recursos y en tiempo)  que recibirá para alcanzar a establecerse en forma definitiva

Aspectos a ser considerados para el diseño de una institucionalidad para la gestión integral de recursos hídricos por cuencas

Las organizaciones de cuenca (órgano y organismo) deben ser diseñados bajo un marco general, pero con adaptaciones a las condiciones de cada cuenca o demarcación hidrográfica con el fin de respetar la singularidad de cada cuenca y de sus habitantes. Para la elaboración del marco general se pueden considerar todos los aspectos que se mencionan a continuación y que proviene de diversas experiencias obtenidas del análisis de organizaciones de gestión de intervenciones por cuencas en funcionamiento en varios países:

La configuración de la estructura y funciones de una institucionalidad para la Gestión integral de Recursos Hídricos por Cuencas depende de:

• Las condiciones hidrológicas de la cuenca y las presiones ejercidas sobre sus recursos considerando el efecto acumulado que ello ejerce y ejercerá a futuro.
• Las facilidades de comunicación a lo largo de la cuenca. Muchas veces esta es inexistente en países de América Latina.
• La capacidad de auto financiamiento de las acciones e inclusive de la sola gestión. Muchas cuencas en América Latina solo son habitadas por habitantes de escasos recursos que no tienen capacidad de pagar alguna retribución.
• El potencial actual y proyectado que tiene la explotación de los recursos naturales de la cuenca: potencial energético, minero, agrícola, turístico y otros. Posible expansión urbana.
• El tipo de conflictos actuales y previsibles que se espera encontrar en la cuenca con relación a la presión que se ejerce sobre el agua y el ambiente.
• La presencia de usuarios con diferentes niveles de desarrollo económico y empresarial. capital humano y financiero.
• La presencia de agrupaciones con tradición en la gestión de agua y otros recursos naturales en la cuenca.
• La demografía de los habitantes de la cuenca, migraciones, asentamientos humanos, proyecciones de usos de los recursos naturales, expansión urbana, empresarial, expansión agrícola, minera y otros.
• El nivel de actividad que las entidades públicas de nivel nacional, regional y local desarrollan en la cuenca.
• La credibilidad y reconocimiento que tienen las autoridades del gobierno por parte de los usuarios de la cuenca.

Además, esta institucionalidad requiere:

• Estar respaldada por una política de estado sólida, de largo plazo, aplicada con profesionalismo   y consecuente con la complejidad de la tarea con el fin de no crear falsas expectativas    
• Una rigurosa aplicación de los principios de participación y de colaboración público-privada en la toma de decisiones considerando la interdependencia de sus acciones.
• Claridad en la delimitación de roles y funciones de las organizaciones estatales de nivel nacional, regional y local con el fin de ser las primeras en coordinarse adecuadamente.
• Claridad en la determinación y asignación de los costos y beneficios que genera la instalación y operación de la institucionalidad que se cree para la gestión ambiental integrada.
• Claridad en las especificaciones de las tareas a ser realizadas por cada uno de los usuarios de la cuenca, de la sociedad civil y de las organizaciones del estado.
• Acuerdos consensuados y compartidos sobre el escenario deseado para el futuro de la cuenca  con metas de 5, 10,  15 y 25 años.
• Credibilidad entre los actores sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos, aceptación de auditorías externas e información de público acceso sobre los resultados del monitoreo.

Hay algunos factores críticos que deben ser analizados tales como:

• Mantener y apoyar a los líderes e iniciativas locales interesados en participar en programas de Gestión integral de Recursos Hídricos por cuencas.
• Asegurar el reconocimiento y el apoyo a las iniciativas locales mediante procesos de acreditación y acceso a apoyos técnicos y financieros
• Mantener un equipo profesional de alto nivel en la institución líder nacional que se oriente a asesorar y crear capacidades en las organizaciones de cuencas que se vayan formando.
• Establecer sistemas que permitan que los organismos de gobierno y a los privados puedan cumplir con los roles que aceptan asumir. 

La creación de una institucionalidad para la Gestión integral de Recursos Hídricos debe además asegurar:

• Liderazgo efectivo por parte de la institución líder y responsable de la condición del proceso de gestión de intervenciones sobre los recursos hídricos en cada cuenca, basado en el cumplimiento de lo que ofrece y sobre todo de los acuerdos obtenidos de la participación informada de los actores.
• La autoridad líder de nivel nacional y el desnivel regional debe tener credibilidad y autoridad para hacer cumplir los acuerdos y recursos para asistir a los que no pueden hacerlo.
• La capacidad profesional y la autoridad para solucionar conflictos en forma adecuada y en tiempos razonables 
• La disponibilidad de sistemas de información al servicio de los tomadores de decisión.
• Proveer de datos sobre la situación financiera de la organización y del potencial ambiental, económico y de capital humano de la cuenca
• Mantener una comunicación fluida con los líderes políticos, locales, empresariales y la de la comunidad;
• Disponer de sistemas permanentes de formación de capacidades.
• Disponer de un sistema para asistir a la formación de los grupos a ser representados en el consejo de la cuenca
• Disponer de un sistema de incentivos financieros para asistir el cumplimiento de las iniciativas de los actores en la gestión de la cuenca.

Conclusiones

Esta recopilación de recomendaciones se espera que sean de utilidad a quienes están involucrados en la gestión de los recursos hídricos.