Dilemas No Resueltos para la Gestión del Agua

“No existe una fórmula mágica para lograr una adecuada Gestión del Agua”

Las corrientes de pensamiento, políticas y leyes para establecer “la mejor forma de gestionar el agua en América Latina” fluctúan entre las ideologías y el pragmatismo; entre asignar más o menos roles y responsabilidades al sector público y a los privados, entre declarar los derechos humanos al agua y encontrar la forma de pagar las inversiones para que ello se cumpla, entre alcanzar metas económicas versus alcanzar metas ambientales sin encontrar como lograr ambas al mismo tiempo, entre la gestión parcial y la gestión total o “integrada” del agua por cuencas. Existen muchas dudas y temores aún no resueltos con relación a la GIRH y la viabilidad de lograr dicha meta. Muchos actores no las expresan abiertamente pero cuando se trata de votar para ponerlo en práctica se oponen sistemáticamente.

Entre las variadas dudas y temores que retardan la creación de organizaciones de gestión integrada del agua por cuenca se pueden listar los siguientes aspectos:

• Hay dudas que la GIRH es la mejor forma de gestionar las cuencas y el agua ya que sería suficiente hacerlo con los sistemas existentes de gestión del agua y un mayor compromiso de los usuarios
• La mayoría de las cuencas ya tiene organizaciones de gestión del agua (por canales, secciones, acuíferos y otros) y como les han servido lo suficiente por años no consideran la conveniencia de crear una mayor que las involucre a todos.
• Algunos gobiernos sostienen que sean sólo los usuarios poseedores de derechos o concesiones del agua los que resuelvan -entre ellos- sus conflictos por el recurso hídrico^[1] y que por lo tanto el Estado no tiene por qué intervenir. El supuesto es que teniendo que enfrentar un problema por el agua ellos encontraran las mejores fórmulas para resolverlos sin necesidad de la presencia estatal
• Otros sostienen que la exigencia de estudios de impacto ambiental y la aplicación de medidas correctivas, la aplicación de normas de calidad de agua, de ordenamiento territorial, de usos del suelo y muchas otras son medidas más que suficiente para lograr un manejo adecuado del agua que aplicándolas se puede alcanzar la GIRH
• Varios expresan temor de que la GIRH en lugar de beneficiar causará perjuicios, al imponer control estricto sobre las iniciativas de desarrollo de los usuarios del agua y por lo mismo prefieren que ésta no exista
• Muchos ponen en duda la viabilidad y factibilidad de planificar, orientar, controlar o inducir, que las intervenciones que se realizan sobre una cuenca y su agua se apliquen siguiendo un principio que evite efectos no deseados sobre terceros y el ambiente
• Otros consideran que la creación de organizaciones de gestión del agua por cuenca, con sus respectivos órganos de decisión participativa y sus organismos y equipos técnicos, es simplemente una forma de aumentar la burocracia
• Varios se oponen a la participación amplia de actores por medio de consejos, mesas o comité de gestión de agua por cuenca por considerar que las demandas que se hacen, sobre todo de representantes de la sociedad civil, frenan el desarrollo económico
• La mayoría no tiene claro cuáles son las ventajas económicas que generaría disponer de un sistema de GIRH, y si consideramos que el tema económico tiene un peso gravitante si la gran mayoría de los usuarios del agua son de escasos recursos y además ya pagan por la distribución del agua que reciben es muy probable que no estén dispuestos a invertir más
• Los más pesimistas consideran que las grandes decisiones de intervención sobre el agua y las cuencas son decididas y continuarán siéndolo sin consulta local y que por lo tanto el sistema de gestión por cuenca nunca tendrá el poder real para controlar dichas intervenciones

Existen muchas dudas y temores aún no resueltos con respecto a la viabilidad de lograr las metas que la GIRH nos propone. Es común, que muchos actores no expresan abiertamente sus dudas y temores, pero cuando se trata de votar para ponerlo en práctica se oponen sistemáticamente y sin dar explicaciones. Además de los que se oponen abiertamente a crear sistemas de gestión por cuenca hay otros que simplemente ponen en duda varios de los elementos considerados como claves para la GIRH, por ejemplo, se preguntan si:

¿Es posible determinar y priorizar cuáles son los “factores clave” para alcanzar metas de GIRH para cada cuenca y con ello elaborar una lista de control de tales factores de éxito con sus respectivas prioridades o eso es simplemente un ejercicio inútil?

¿Es realmente necesaria la participación plena de los representantes de los actores vinculados a la gestión del agua para alcanzar metas de GIRH o ello solo significa un trámite más para los técnicos responsables de la gestión del agua por parte del Estado, ya que los participantes no saben del asunto?[2]

¿Cambia necesariamente la complejidad de la GIRH a medida que aumenta la demanda de agua y en qué forma? ¿En que cambia? ¿Es factible determinar de qué y en que debería evolucionar un sistema de gestión integrada de agua por cuenca a medida que hay más intervenciones?

¿Es el cambio climático el factor más importante sobre los que debe preocuparse la GIRH? ¿En que cambia la modalidad de gestión del agua por cuenca con o sin cambios en el clima, pero sujetos a las mismas presiones de aumento de la demanda de agua y ocupación del territorio?

¿Es realmente obligatoria la presencia del Estado para lograr alcanzar metas de GIRH o pueden los privados solos alcanzar metas de GIRH, suponiendo que crean su propio sistema de gestión y que todos sean usuarios eficientes y responsables y se ponen de acuerdo entre sí?[3]

¿Acaso no habría menos problemas por el agua si el Estado impusiera mayores limitaciones para la entrada de nuevos usuarios de agua, estableciendo, por ejemplo, que los nuevos usuarios determinen de donde van a obtener nuevas fuentes de agua, en lugar de otorgar más derechos o concesiones?

¿Es suficiente disponer de un “plan maestro o director” para orientar las intervenciones sobre las cuencas y el agua para alcanzar metas de GIRH incluidos los mandatos legales para su cumplimiento? ¿Cuáles son los requisitos para que un plan de este tipo sea aplicado?

¿Es necesario disponer y aplicar sistemas de “policía del agua” y controles estrictos de fiscalización para que los interventores sobre una cuenca y el agua cumplan con las normas y reglas establecidas de intervención o puede ser auto regulado?

¿Cuánto cuesta y quien debe pagar para establecer, mantener y operar un sistema de monitoreo e información más adecuado para tomar decisiones para conducir procesos de decisión que asistan a alcanzar metas de GIRH?

Es posible elucidar algunas de las dudas recientemente mencionadas. Para ello, se analizarán en este capítulo bajo qué condiciones se alcanza el éxito en determinados aspectos de la GIRH, en el contexto latinoamericano. Finalmente se mencionan los temas aún no resueltos en la aplicación de GIRH.

Los países que ubican la agenda política del agua en un alto nivel, los que dan la importancia del caso y respetan el profesionalismo requerido para una buena gestión, los que construyen capacidad de gestión por regiones y cuencas, los que no supeditan la gestión del agua a un sector usuario ni a caprichos políticos, los que invierten en investigación, los que disponen de fuentes de financiamiento adecuados, los que crean sistemas de gestión de agua por cuenca con participación del Estado, los usuarios y la sociedad civil, los que fiscalizan el cumplimiento estricto de las leyes, normas y acuerdos y los que cobran por operar el sistema común y otros aspectos claves, parecen tener más éxito.

En estos países la acción del Estado es clave, pero no ignora la importancia de la participación privada con regulación, la protección de los derechos de los grupos más vulnerables, la necesidad de manejar las cuencas y sobre todo el compromiso del Estado para preservar la equidad y el ambiente. En este emprendimiento tanto el Estado como los privados, como las comunidades campesinas y la sociedad civil organizada, entre otros, requieren un largo tiempo hasta establecer un sistema articulado de gestión que sea funcional.

Contrariamente, aquellos países que peor se desempeñan en temas de gestión del agua son aquellos en los cuales los gobiernos prometen más y mejor equidad y acceso al agua pero cambian constantemente de sistema de gestión, de personas y de formas de abordar la gestión del agua. Los países que han hecho las declaraciones más prometedoras sobre el agua, como que es un derecho humano[4], necesario para la vida, y otras buenas intenciones sociales, sin trazar un camino lógico para lograr lo que declaran son los que menos logran las metas[5]. Por el contrario, los países, o dentro de ellos algunas organizaciones, que logran establecer una continuidad y estabilidad en sus sistemas de gestión, corrigiendo poco a poco los errores, son los que a la larga logran sus metas.

Frente a la improvisación con que a veces se asigna cargos a los responsables de la gestión del agua sólo cabe decir que no es correcto “rifar” el puesto de director de aguas como un botín político, sino que debe ser seleccionado por su conocimiento y capacidad. Lo más importante aún es que se conserve y se mejoren en forma constante las capacidades de sus funcionarios públicos de carrera (inclusive no es tan grave un cambio de jefatura si las plantas de expertos se mantienen, pero muchas veces cambian a todo el personal con un cambio de jefaturas) y al mismo tiempo se apoye la consolidación de las organizaciones de usuarios del agua. La sociedad civil organizada debe poder también intervenir en los procesos de gestión del agua con la debida información.

Cuando el problema es la carencia de acuerdos formales los países dan bandazos de uno a otro lado para encontrar “la fórmula mágica” de gestión del agua, mientras los conflictos por el recurso son cada vez más frecuentes. Los sistemas de gestión del agua que parecen sobrevivir y lograr éxitos son los que se mantienen firmes en su meta el tiempo suficiente, mientras van ajustando el sistema de gestión para compensar y corregir los errores ya que no existen fórmulas mágicas.

Temas no resueltos en la aplicación de la GIRH

Los temas no resueltos en términos de la aplicación de la GIRH se pueden clasificar en cinco grupos, los que serán discutidos a continuación.

1. Las formas de gobernabilidad sobre las intervenciones sobre el agua y sus cuencas de captación: Este es un tema complejo por cuanto determina quién y cómo se gestionan las intervenciones de los actores sobre el agua y la cuenca. Para algunos son sólo los que poseen derechos o concesiones de agua (legalmente registrados) los que deben encargarse de la gestión, para otros es el Estado por intermedio de una autoridad de agua (autoridad, secretaria, agencia nacional, dirección general de aguas) de nivel nacional, regional y por cuencas (sistema nacional de agua) que debe hacerse cargo de la gestión. Otros consideran que ello es tarea y responsabilidad del sistema de gobierno establecido desde el nivel nacional hasta el municipal. Todo esto sea bajo formas de gestión participativa o autoritaria, con presencia o sin presencia de actores de la sociedad civil. Se pasa de fomentar la gestión privada a fomentar la gestión pública y viceversa sin llegar a ponerse de acuerdo. Para los menos dogmáticos se supone que el punto de equilibrio es una fórmula intermedia público-privada, pero ¿cuánto y que le corresponde a cada uno?

2. La captación de recursos para financiar la gestión: Para unos los organismos de gestión de las intervenciones sobre el agua y su cuenca deben tener capacidad de cobrar para cubrir sus costos operativos y así financiar las inversiones requeridas (por ejemplo, en algunas agencias al servicio de comités de cuenca en el Brasil), y para otros en cambio esto no debiera ser así, no se debiera cobrar a los usuarios. Está claro que los privados deben poder cobrar para gestionar el agua (costos normales para operación y mantenimiento y reparación de los sistemas de distribución del agua, así como pago de amortización de obras hidráulicas) pero lo que no está acordado en todos los países en igual forma es si se paga al Estado o al organismo de cuenca una suma para cubrir los gastos que se deben hacer para gestionar el agua a nivel de una cuenca.

3. Negociación de intereses o Gestión de conflictos: Con relación a la legislación unos piensan que es mejor que los conflictos por el agua se resuelvan en las instancias de organizaciones de gestión del agua mientras otros llevan los litigios a tribunales. En todos estos casos no existe consenso sobre cuál es la mejor fórmula, hay muchas variantes y pocas funcionan adecuadamente a la hora de solucionar conflictos. En muchos casos los conflictos por el agua se convierten en conflictos entre regiones, provincias o estados y por ende trascienden los poderes de las autoridades locales de aguas.

4. Alcances de la gestión de intervenciones por cuencas: No hay aún acuerdo en la región sobre sí los alcances de la gestión de intervenciones por cuencas deben ser para hacer todo a la vez o por partes, así:

• a) Unos piensan que se debe gestionar las intervenciones sobre todos los recursos naturales por cuenca y no sólo crear organizaciones para gestionar las intervenciones solo sobre el agua.
• b) Otros consideran que sólo se debe gestionar las intervenciones sobre el agua y no sobre las tierras de la cuenca porque lo anterior es demasiado complejo como punto de partida y
• c) Otros consideran que eso es a su vez imposible y teórico y por lo tanto lo que se debe hacer es sólo distribuir el agua a cargo de organizaciones de canales, tramos de río, usos determinados o fuentes de agua

Cada cual tiene una visión diferente ¿Cuál es la que funciona? ¿Qué se va perdiendo y que se gana cada vez que se reduce el alcance de la gestión? ¿Qué se puede aplicar?

5. Institucionalidad para la gestión de las intervenciones sobre el agua: En general existe consenso con relación a que la autoridad del Estado a cargo de la gestión del agua debe ser independiente, a lo sumo estar adscrita a una organización multisectorial (primer ministro, ministerio del medio ambiente, ministerio de obras públicas y hasta de economía). En la práctica las que aparentemente mejor funcionan son las que tienen mayor autonomía, al margen de que sector estén adscritas. Se han creado ministerios o secretarias de agua o recursos hídricos o puestos de secretarios con rango de ministro[6]. La mayoría de estas organizaciones sin embargo no logran aplicar en forma coordinada todos los elementos de gestión necesarios.

Aún en esos niveles las autoridades de aguas no están exentos de recibir presiones de los sectores en los cuales se encuentran (presidente de la república, ministros de medio ambiente que consideran que el sector de recursos hídricos adscrito a su ministerio es demasiado independiente, por ejemplo). La dependencia de las Autoridades del agua con los sectores de usuarios no es recomendable. Esto ocurre por ejemplo en Perú, donde la Autoridad Nacional del Agua depende del sector agrícola.

El agua de un país es como una reserva monetaria, una reserva de vida y de desarrollo. No se puede dejar que esta gestión sea conducida por la improvisación, las declaraciones sin fundamento y los intereses políticos de turno (peor si cambian constantemente de equipo y de rumbos en la institucionalidad para la gestión del agua)[7]. Los países que han comprendido la importancia de la calidad profesional y la continuidad han “blindado” sus sistemas de gestión del agua para lograr estabilidad[8]. Un sistema de gestión del agua debe ser estable por que toma tiempo lograr afinar los procesos.