Complejidades en la Aplicación de GIRH en América Latina

La gestión de cuencas hidrográficas y en particular el agua, es la gestión de las intervenciones de múltiples actores sobre un territorio y sistema natural compartido. El objetivo de ésta es alcanzar metas de desarrollo individual y colectivo (visión compartida) buscando compatibilizar las intervenciones de muchos actores en una cuenca con el fin de evitar o mitigar los efectos o impactos no deseados sobre terceros y el medio ambiente. Los procesos de gestión de las intervenciones en cuencas y sobre los recursos hídricos, si bien no pueden evitar todos los efectos no deseados deben al menos poder mitigarlos, aplicando medidas preventivas y de corrección. En la gestión debe ser considerado que los impactos de las intervenciones son causados tanto por el efecto de las intervenciones por sí solas, pero también por el efecto acumulado de las mismas. Además, la gestión debe orientar la aplicación de las formas más eficientes de uso de los recursos hídricos, tanto a nivel de cada uso y usuario, como a nivel de cada cuenca^[1]. Recordemos que la “La gestión de las intervenciones sobre el agua y sus cuencas de captación son un compromiso de los seres humanos  con la Naturaleza y con la Sociedad”.

En los últimos 60 a 80 años, dependiendo del país[2], las intervenciones formales e informales sobre el medio ambiente y en particular sobre el agua en Latinoamérica han aumentado al punto que hoy superan los impactos acumulados en toda la historia de la humanidad[3]. La expansión urbana no controlada, la expansión de la frontera agrícola, el aumento de explotaciones mineras, la construcción masiva de obras hidráulicas y el cambio de usos del suelo, por citar sólo algunas de las miles de intervenciones sobre el agua y las cuencas evidentemente alteran el sistema hídrico natural producto de la serie de impactos individuales y acumulados, ver Figura 1-2.

  
Minería informal y sus efectos en las cuencas y el agua (Roger Rumrill).
“A diez minutos antes de aterrizar en el aeropuerto “Padre Aldamiz” de Puerto Maldonado, en Madre de Dios, hace poco he visto el infierno desde el cielo: miles de hectáreas del bosque primario, aguas limpias de arroyos y lagos y toda la maravillosa vida de la naturaleza convertida en una masa oscura, gelatinosa y muerta por la minería aurífera” Roger Rumrrill.

El razonamiento más elemental indicaría que sí se aumentan las intervenciones en una cuenca y su sistema hídrico, también debería aumentar proporcionalmente las capacidades de gestión de dichas intervenciones, sobre todo la capacidad de planificar y ordenar la ocupación del territorio y fiscalizar las intervenciones minimizando o compensando los efectos no deseados. Sin embargo, en Latinoamérica la capacidad de gestión del territorio, de las cuencas y del agua, no ha evolucionado en la forma esperada[4]. Sólo en contados casos ha habido un aumento en las capacidades de gestión del agua, ya que en la mayoría de los casos éstas han disminuido con relación a las capacidades que existían en las décadas del 60 y 70. Más aún, al evaluar (someramente) las capacidades de gestión del agua y de las cuencas, es posible afirmar que a pesar que todos los actores responsables declaran “que la gestión de cuencas y el agua debe hacerse en forma integral”, son contados los casos donde se han creado todas las condiciones necesarias para lograrlo.

Las Cuencas no requieren ser ‘manejadas’, lo que se debe manejar son las intervenciones que el ser humano realiza sobre dichos territorios y el agua

Los gobiernos están evidentemente preocupados para gestionar mejor el agua, pero en una gran mayoría de casos aún están más enfocados en mejorar los usos sectoriales del agua que en apoyar la gestión integrada del recurso incluyendo la protección del medio ambiente [5]. De hecho, se han logrado avances sectoriales importantes como el aumento de la cobertura de abastecimiento de agua potable y saneamiento, la generación de hidroenergía, la ampliación de áreas de riego, así como logros en la protección de algunos cuerpos de agua y cuencas en base al reconocimiento paulatino de la importancia de humedales y caudales ambientales, pero todos estos avances no han sido hechos bajo un enfoque integrado.

Es evidente, sin embargo, que en muchas cuencas intervenidas es necesaria y urgente la consolidación de capacidades de gestión integrada del agua, y de ordenamiento de usos del territorio, que vayan más allá de los enfoques sectoriales y parciales. Hay una variedad de iniciativas hacia la gestión integrada, pero muchas carecen aún de la continuidad suficiente en su aplicación y la mayoría están lejos de cubrir el integro de los requerimientos establecidos para lograrlo. El mayor defecto radica en la poca coherencia en la articulación de los variados instrumentos de gestión necesarios para lograr alcanzar una meta. Dispersión de funciones, cambios frecuentes de orientación, dispersión de organizaciones, carencia de gestión a nivel de cada cuenca y otros factores radicados en una gestión deficiente son tan o más perjudiciales que una sequía. Se confirma por ello que en pocos casos se han establecido medidas de gestión proporcionales a la evolución de los conflictos por el agua.

América Latina dispone de una serie de avances parciales hacia la GIRH, materializados sobre todo en reformas institucionales y legales como en Ecuador, Nicaragua, Brasil, Venezuela. Argentina, Chile y Perú y otros[6], avances importantes en la instalación de organizaciones de gestión por cuencas, avances en el monitoreo y captación de información hídrica, avances en el tratamiento de aguas servidas, desarrollo y aplicación de modelos hidrológicos e hidrogeológicos de diferentes tipos, creación de redes importantes vinculados al agua, el desarrollo y aplicación de una serie de metodologías de contabilidad hídrica como la huella hídrica, de sistemas de certificación de los uso sustentable del agua y hasta el aumento de multas por extracción ilegal del agua[7]^,[8].

En general todos los países de América Latina están oficialmente a favor de la GIRH y de aplicar las medidas necesarias para lograrlo, sin embargo, existe una amplia cantidad de razones que en una forma u otra han afectado la aplicación de ésta. El desafío está en encontrar vías factibles para alcanzar las metas de la GIRH, las que son fácilmente expresadas[9] pero tan difíciles de conciliar. En el recuadro 1-1., se exponen algunas de las posiciones o posturas que los usuarios declaran tener frente a la aplicación de GIRH. Estas representan solo un ejemplo de lo complejo que es conciliar usos y usuarios para una efectiva gestión integrada del agua. Este aspecto y muchos más serán analizados en este capítulo.

El alcanzar metas de GIRH implica una gestión constante y articulada de las intervenciones sobre el agua y la cuenca para resolver situaciones que son cambiantes. Con cada actor que demanda más  agua, con cada riesgo de  contaminación, con cada nueva estructura hidráulica establecida, con cada cambio de uso de la tierra en la cuenca, con cada  expansión urbana o aumento estacional de demandas de agua, con cada cambio en el clima que hace fluctuar la oferta entre la abundancia y la escases y, con cada cambio en la política, se debe poder determinar y actuar en forma inmediata para conservar el delicado equilibrio ambiental, social y económico. Eso solo se logra con estabilidad en el sistema de gestión del agua. .

Cada territorio, cada cuenca es un sistema único y como tal el sistema de gestión debe ajustarse a cada cuenca, reconociendo las particularidades regionales. Similarmente, los conflictos de interés ocurren bajo condiciones diferentes en lugares diferentes, con historias diferentes, con actores diferentes, unos con tradición de cientos de años en el territorio como las comunidades indígenas y otros recién llegados con nuevas tecnologías como la de las empresas mineras. Por ello, es necesario dotar a las cuencas de sistemas de gestión local, “adaptados” a la realidad física y social de esa cuenca en particular.

Por otro lado, la creación y puesta en funcionamiento de los organizaciones de gestión integrada de recursos hídricos por cuenca y de sus respectivos órganos[10] (consejos de gestión integrada recursos hídricos por cuenca) y de sus organismos (agencias, secretarías técnicas, equipos técnicos) requiere disponer de directivas y protocolos precisos tanto para facilitar el proceso como para homologar las acciones a ser realizadas y estandarizar las terminologías. Si se hace a medias no tiene efecto. También es importante que se conozca y se defina claramente cuál de los varios enfoques existentes, que pueden tener las organizaciones de gestión de cuencas, será el que se adoptará. Además de la GIRH son varios los enfoques que puede tener el manejo de un determinado territorio, entre ellos destacan:

• El “desarrollo integrado” de la cuenca que consiste en conducir procesos de desarrollo regional integrado tomando la cuenca como región. Este enfoque es el más amplio (River Basin Development en inglés)
• El ordenamiento y el manejo de la cuenca. Vinculado a conservar las facultades hidrológicas naturales de una cuenca a pesar de que se intervenga su territorio. Son procesos que buscan que las intervenciones se hagan conservando las capacidades naturales de captación de agua de la cuenca, la calidad del agua y el escurrimiento e inclusive conservar caudales ambientales (es una gestión de las intervenciones sobre las tierras de una  cuenca considerando su efecto en la descarga de agua y en el ambiente, conocido como “watershed management” en inglés). Originalmente era un enfoque hidrológico forestal pero ahora abarca todo tipo de intervenciones y con un énfasis en sus impactos en la calidad del agua para uso poblacional
• La gestión ambiental por cuencas Es considerar el territorio de la cuenca como base de la gestión ambiental. Tiene como ventaja poder determinar el efecto acumulado de las intervenciones sobre el medio ambiente por medio de los cambios en los cuerpos de agua, calidad de agua, vida asociada al agua. Un aspecto importante es hacer un seguimiento de la “salud de las cuencas” en base a indicadores[11]
• La protección de las actividades humanas y vidas humanas por cuencas, que tiene por finalidad gestionar y mitigar los efectos de las inundaciones, sequías y deslizamientos, contaminación por acción humana, alteraciones de los cauces u otros para evitar desastres producidos por fenómenos naturales o de origen antrópico como la contaminación). Es un enfoque defensivo contra fenómenos extremos. Incluye control de deslizamientos, avalanchas, inundaciones, sequías, contaminación y otros. En algunos países de la región se centra casi todo en control de inundaciones y sequías por ahora aun cuando cada vez más hay preocupación por la contaminación

La gestión integrada de los recursos hídricos a nivel de cuenca (GIRH) (Integrated Water Resources Management at River Basin Level) es la fórmula de moda que más se menciona como una apuesta, una hipótesis, de que con ese enfoque se conseguirá compatibilizar intereses contrapuestos. Lamentablemente, es aún poco comprobable como meta lograda de gestión de agua en los países de la región. Todos están a favor, pero pocos se detienen a pensar que compromisos hay que asumir para lograrlo. En la práctica lo que se busca es considerar cada vez más variables en la toma de decisiones para gestionar el agua considerando todas sus posibles implicancias y en teoría así dejar a todos los actores satisfechos; incluidos los defensores del ambiente y el ambiente mismo. Algunos la denominan gestión “total” y hasta gestión “inteligente” del agua como si con cada palabra agregada será más fácil alcanzar la meta escondida detrás de las frases. El objetivo es alcanzar metas de desarrollo individual y colectivo (visión compartida) que compatibilicen las intervenciones de los diferentes actores en una cuenca y al mismo tiempo preservar las condiciones ambientales apropiadas. Fácil de decir pero difícil de lograr bajo un conjunto de situaciones que cambian cada día.